Le défi de l'eau en France : quelles mesures à prendre en urgence ? Compte rendu du petit déjeuner du 9 novembre 2023

L'AFITE organisait le 9 novembre 2023 un Petit déjeuner au Palais du Luxembourg sous le parrainage de Didier MANDELLI, sénateur de la Vendée, vice-président de la commission développement durable avec la participation de Mathieu DARNAUD, sénateur de l'Ardèche, vice-président du Sénat et André FLAJOLET, président du comité de bassin Artois-Picardie, Maire de Saint-Venant, vice-président de l'OFB.

Le défi de l'eau en France :
quelles mesures à prendre en urgence ?

Petit déjeuner AFITE au Palais du Luxembourg le 9 novembre 2023

sous le parrainage de Didier MANDELLI, sénateur de la Vendée, vice-président de la commission développement durable
avec la participation de Mathieu DARNAUD, sénateur de l'Ardèche, vice-président du Sénat
et André FLAJOLET, président du comité de bassin Artois-Picardie, Maire de Saint-Venant

Mathieu DARNAUD, est sénateur de l'Ardèche, avant d'être élu Vice-Président du Sénat, il était Président de la délégation sénatoriale à la prospective qui a publié en novembre 2022 un rapport d'information particulièrement intéressant sur l'avenir de l'eau¹.

André FLAJOLET est une personnalité engagée depuis de nombreuses années au service de l'eau. Maire de Saint-Venant depuis 1989, ancien Député du Pas-de-Calais, ancien conseiller régional, ancien Président de Comité National de l'Eau, il est président du comité de bassin Artois-Picardie depuis 2014 et vice-président de l'Office Français de la biodiversité.

Un rapport Sénatorial sur l'avenir de l'eau

Le Sénateur DARNAUD rappelle que le Sénat a la volonté, à travers notamment le rapport d'information sur l'avenir de l'Eau ou la mission d'information sur la gestion durable de l'eau créée en février dernier, sous la présidence de Rémy POINTEREAU², de s'interroger sur la question de l'eau en France et sur les perspectives à l'échelle de chacun des territoires.

Ce rapport abordait une vision prospective avec comme horizon 2050, à l'aune de l'impact du changement climatique sur les ressources en eau et de la pression médiatique et sociétale sur le sujet, avec des réactions parfois brutales et violentes concernant la question du stockage de l'eau.

L'eau est un sujet majeur pour notre avenir. La question de la pénurie d'eau et de la sécheresse qui ne concernait que quelques départements s'étend désormais sur l'ensemble de notre territoire. La politique de l'eau doit être en mesure de mobiliser des moyens, et proposer des pistes de solutions en matière de sobriété et de mobilisation de la ressource avec des techniques à développer, telles que la réutilisation des eaux usées traitées ou encore la recharge artificielle des nappes.

D'autres pays ont été plus pro-actifs et efficients dans le développement et la mise en œuvre de ces sujets. Il est important de profiter de ces expériences afin de nous en inspirer.

L'eau est essentielle pour la vie, elle est indispensable à de nombreux usages, agricoles, économiques... et de nombreuses activités comme la pêche, le tourisme... elle soulève de nombreuses questions territoriales, politiques et géopolitiques, etc.

Plan Eau : des moyens insuffisants ?

Le Sénateur DARNAUD considère que le Plan Eau, annoncé par le Président de la République le 30 mars dernier, était très attendu par les sénateurs. Sa grande vertu est de poser le sujet dans toutes ses dimensions, de parler de la question de la sobriété et de prendre en considération l'ensemble des sujets à traiter dans le cadre de la politique de l'eau. Il repose sur un diagnostic lucide et réaliste.

Le gros défaut de ce plan est, selon lui, le peu de moyens qui lui est alloué. Le financement des mesures n'est pas à la hauteur des enjeux. Le chiffre de 475 millions d'euros supplémentaires par an pour les agences de l'eau a été évoqué, dont une bonne partie sera affectée à l'OFB.

Pour M. DARNAUD, le financement devra être beaucoup plus important si on veut être au rendez-vous des problématiques liées aux ressources en eau, aux sécheresses précoces sur nos territoires, au développement de la réutilisation des eaux usées et de technologies qui pourront voir le jour pour apporter des réponses aux pénuries d'eau.

M. FLAJOLET précise que le taux moyen de renouvellement des réseaux en France est de 0,65 %, en théorie, mais ces chiffres reposent sur les accords d'investissement. Si on tient compte des reports, ce chiffre tombe à moins de 0,4 %. Il faudrait donc 250 ans pour renouveler la totalité du réseau.

A titre d'exemple, Arnaud TREGUER, Président d'ITEA, remarque que l'Italie, dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR), prévoit un investissement majeur pour l'eau de 4,3 milliards d'Euros qui comprend l'assainissement, le REUT, le renouvellement des canalisations, la digitalisation, la recherche de fuite... Ce plan qui repose sur des fonds européens s'étale sur 2 à 3 ans et sera piloté par les régions.

M. FLAJOLET constate que si l'eau arrive en haut de l'agenda politique c'est porteur de beaucoup d'espérance mais également de beaucoup de dangers. Beaucoup d'espérance parce que le Plan Eau devrait donner des moyens supplémentaires. En réalité, il ne fait que gommer l'ensemble des préjudices que les gouvernements successifs ont causés aux agences, tant en termes financiers qu'en termes d'emploi. L'Agence Artois-Picardie a perdu 23 % de ses emplois dans les 10 dernières années et elle ne va en retrouver que 4 %.

Il faut absolument qu'il y ait une mobilisation de l'ensemble des acteurs publics de l'ensemble des territoires pour faire de ce sujet de l'eau un sujet prioritaire pour l'avenir.

La question de la gouvernance de l'eau

Sur la question de la gouvernance, Pierre RAMPA, Président de ''Les Canalisateurs'', se félicite de la mobilisation des régions et des départements sur ces sujets. Ils n'ont pas compétence à distribuer l'eau, mais la région peut permettre de structurer la politique locale de l'eau. Le département peut être un bon échelon pour la gestion de l'eau, mais certains sujets dépassent le cadre du département.

La Cour des comptes pointait dans son « Rapport public annuel »³ en mars 2023, une organisation peu lisible, inadaptée aux enjeux de la gestion quantitative de l'eau et qui doit être structurée et clarifiée autour du périmètre des sous-bassins versants. Cependant au-delà du champ de compétence spécifique à chaque collectivité, Mathieu DARNAUD, considère qu'il existe des sujets sur lesquels on ne peut pas exclure certaines collectivités. L'accompagnement des départements et des régions reste essentiel sur certains territoires, ne serait-ce que pour inviter les acteurs autour de la table et engager la discussion avec les Comités de bassins et les Agences de l'eau. Par ailleurs, la loi du 19 avril 2021⁴ sur la simplification des expérimentations permet aujourd'hui aux collectivités qui le souhaitent de mettre en place des expérimentations, et il ne faut faire l'économie d'aucune énergie sur ce sujet.

Pour André FLAJOLET, les départements les régions chacun dans son domaine de compétence peuvent exprimer leurs choix, leurs espérances, les moyens à mettre en œuvre, mais il ne faut surtout pas ignorer l'outil qui est aujourd'hui dupliqué dans plusieurs pays, constitué par les Agences de l'eau et les Comités de bassin. La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 concerne le petit cycle et le grand cycle de l'eau. C'est un domaine partagé où il serait nécessaire et urgent que les Comités de bassin et Agences de l'eau soient effectivement les chefs de file, accompagnés par le département, la région, chacun pour ce qui le concerne Pour les régions cela passe par le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDET).

M.FLAJOLET rappelle que la loi de 1992 crée les SDAGES (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux), les SAGES (Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux) qui doivent être les outils opérationnels de proximité qui peuvent devenir des Inter-Sage qui peuvent se décliner maintenant en PTGE (Projets de Territoire pour la Gestion de l'Eau) etc. En France la moitié du territoire est couvert par des SAGES Parmi ces SAGES la moitié d'entre eux sont opérationnels, soit un quart du territoire. Enfin, parmi ceux qui sont opérationnels, la moitié a des projets réels cohérents de territoire. En effet, la mise en œuvre de ces schémas suppose que l'on accepte un certain nombre de contraintes à la fois techniques et financières.

Présentation simplifiée⁵ de la gouvernance de l'eau
Tirée du rapport public annuel 2023 de la Cour des Comptes (Source : juridictions financières)

Misen : mission interservices de l'eau et de la nature ; EPCI : établissement public de coopération intercommunale ; Sraddet : schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ; Scot : schéma de cohérence territoriale ; PLUI : plan local d'urbanisme intercommunal.

Le droit d'usage, le prix de l'eau

La loi sur l'Eau de 1992 précise également dans son premier article que l'eau est le "patrimoine commun de la Nation". Tous les territoires, sans exception, sont concernés par ce patrimoine qui est largement en danger à cause de l'agriculture, des collectivités territoriales, des industriels, des particuliers... Chacun, dans notre domaine, a une contribution à apporter. Cette contribution est aussi financière parce que la France a été « victime » de l'idée que l'eau pouvait être gratuite. C'est absolument faux : l'eau n'est pas assez chère en France. A l'Agence de l'Eau Artois-Picardie, l'un des premiers critères examiné lors d'une demande de financement est le prix de l'eau pratiqué par la collectivité. S'il est inférieur à 1,30 € HT/m³, le dossier est refusé.

Concernant les moyens financiers supplémentaires du Plan Eau, il est vrai qu'une bonne partie est affectée à l'Office français de la biodiversité, mais il ne faut pas oublier que l' OFB a en charge la totalité de l'eau et de l'assainissement dans les territoires ultramarins. C'est un sujet très compliqué, tant en ce qui concerne la ressource que la capacité à gérer. L'OFB est un outil absolument indispensable et mal connu, qui dispose de moyens de recherche fondamentale qui sont essentiels et permettant d'anticiper l'avenir.

Parmi les points importants des débats à venir, va-t-on créer une redevance biodiversité ? Comment et sur quoi on va l'appuyer ? Elle est indispensable pour disposer de moyens supplémentaires. Toute une économie et tout un patrimoine en dépendent.

Le Sénateur DARNAUD croit à la capacité de l'OFB à gérer la biodiversité, mais il y a selon lui une limite à la multiplication des offices et des agences dans notre pays. Elles se heurtent à un écueil majeur : leur caractère opérationnel. Il faut éviter une politique de l'État en silos qui se baserait sur un phénomène d'agencification. Nous avons besoin d'efficience et de simplification. Une bonne gouvernance devrait reposer sur une territorialisation de l'action publique, pour la simple raison que la politique de l'eau est très dépendante des territoires. C'est pour cette raison qu'il a porté un amendement à la Loi 3DS relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification⁶, qui a été retenu, pour que le préfet de département soit le délégué départemental de l'Office français de la biodiversité et qu'il produise un rapport pour orienter une partie de l'octroi des subventions des agences de l'eau, considérant qu'il y a des différenciations territoriales au sein d'un même bassin. Il faut veiller à ce que l'action de l'État et les budgets des agences et des offices ne soient pas dilués par une problématique de gouvernance, d'opérationnalité et d'efficience.

M. FLAJOLET mentionne que lors de la création de l'ONEMA, devenue AFB, puis OFB, 850 agents étaient issus du Conseil supérieur de la pêche (CSP), dont la fonction principale était de réaliser du contrôle. Encore aujourd'hui, au sein de l'OFB, 80 % des agents sont chargés du contrôle.

Un plan de court terme pour un problème à long terme

André FLAJOLET rappelle que l'eau est d'abord un enjeu mondial et que ce qui est fondamental au niveau mondial c'est la gestion des océans. Le Département du Pas-de-Calais est confronté à un défi climatique majeur qui est celui du comportement de la mer par rapport à la terre : il est impossible d'évacuer les eaux vers la mer en période de grandes marées.

Il subsiste encore de nombreux freins financiers, mais également normatifs pour, par exemple, développer le REUT, l'utilisation des eaux d'exhaure, etc.

Thierry WITKOWICZ, Senior Vice President Smart & Resilient Cities VEOLIA confirme que la France est très en retard par rapport à d'autres pays dans lesquels la question de l'eau est cruciale. Dans ces pays, l'ensemble des parties prenantes : gouvernement, agriculteurs, consommateurs... sont tous conscients de la problématique et partagent les mêmes objectifs. Parmi les exemples remarquables, on peut citer les usines Samsung en Corée qui produisent de l'eau ultra-pure pour la fabrication de semi-conducteur à partir d'eaux usées, ou encore, la ville de Windhoek en Namibie ou la station d'eau potable est alimentée par la station d'eau usée. La question là-bas n'est pas de boire de l'eau issue des eaux usées, mais de collecter un maximum d'eau pour alimenter la station d'eau potable. Nous ne sommes donc pas limités par la technique.

En France le Plan Eau est un plan de court terme. Il ne permet pas de développer des solutions pour résoudre les problèmes sur le long terme. Nous devons réfléchir différemment et financer fortement l'innovation. Il faut innover si on veut réussir ce pari et il est indispensable de trouver de nouveaux modes de financement de l'innovation.

Un autre problème concerne la complexité de la réglementation. Lorsqu'il faut 5 ans pour mener à bien un projet de REUT, cela freine très fortement le développement de ce type de projet.

Ces trois facteurs cumulés - finance, complexité, non alignement des objectifs - entraînent une lenteur dans la mise en œuvre des projets.

M. FLAJOLET souscrit au fait que Plan Eau est un plan de court terme. Il ne donne pas de vision.

Il existe pourtant un outil de financement de long terme adapté à ces projets : l'offre « Aqua Prêt » proposée depuis 2018 par la Banque des Territoires et qui permet une durée de remboursement s'étalant jusqu'à 60 ans. Cet outil n'a pas eu le succès escompté et reste mal connu des collectivités. Il a été abondé d'un milliard d'euros au titre du Plan Eau.

Selon M. FLAJOLET, nous n'avons pas pris conscience que l'eau est un patrimoine en danger. Franck GALLAND, spécialiste des enjeux de sécurité liés à l'eau, pose pourtant la question stratégique de l'eau à long terme de façon exemplaire.

Le Plan Eau interroge l'agriculture : peut-on continuer à avoir les mêmes cultures sur tout le territoire ? Dans une vision à long terme, la réponse est clairement non.

La vision à court terme freine de nombreux projets, tels que le passage d'un réseau unitaire à un réseau séparatif, pour des questions financières, mais également politiques, techniques, d'acceptation des usagers, etc. Ces évolutions sont pourtant nécessaires.

Concernant la REUT, Karine GERVAISE, Directrice de la Stratégie Eau France de SUEZ signale que nous sommes encore dans l'attente des arrêtés d'application sur un certain nombre d'usages. Une fois les décrets d'application publiés, il faudra encore le temps que les décisions soient prises à l'échelle territoriale, que les financements associés soient réunis et que les projets soient mis en œuvre, nous sommes donc sur des temps longs, de l'ordre de plusieurs années. Il ne faut pas s'attendre à voir fleurir des installations de REUT dans les mois qui viennent.

Mme GERVAISE pose également la question de la structuration tarifaire qui est aujourd'hui largement assise sur les volumes. Cela est-il encore pertinent et raisonnable que la rémunération des acteurs, privés ou publics, soit basée sur des volumes ? Les appels à la sobriété ont porté leurs fruits et les volumes sont en baisse, ce qui entraîne une baisse des recettes pour les exploitants.

Cette question de changement de business model n'est pas abordée par le Plan Eau et M FLAJOLET est convaincu de la nécessité de revenir à des contrats de long terme.

Arnaud TREGUER, Président d'ITEA, signale que les fabricants de canalisation observent une baisse tendancielle importante de leur volume de commandes sur le marché français, qui révèle une baisse des investissements en infrastructure. Cette tendance est inquiétante.

La méconnaissance de la question de l'eau

Plusieurs participants déplorent un manque de connaissances de la part du grand public des sujets liés à l'eau. Cette méconnaissance a sans doute été entretenue, car le sujet est complexe et on n'a pas fait l'effort d'éduquer le public. Mme GERVAISE remarque que l'usage était de penser qu'« un bon service d'eau et d'assainissement était un service dont on ne parlait pas », ce qui explique que la sensibilisation de public n'est pas dans la culture de la profession.

Des actions de sensibilisation et d'éducation aux enjeux de l'eau doivent être menés afin de combler ces lacunes. Il s'agit d'une responsabilité partagée.

L'AFITE souhaite remercier les intervenants et les participants à ce petit déjeuner pour la richesse des échanges qui n'ont pu être repris en totalité dans ce compte rendu, ainsi que le Sénateur Didier MANDELLI, pour avoir parrainé cette rencontre.

1 « Éviter la panne sèche - Huit questions sur l'avenir de l'eau » - Rapport d'information n° 142 (2022-2023), fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective par Mmes Catherine BELRHITI, Cécile CUKIERMAN, MM. Alain RICHARD et Jean SOL, Sénatrices et Sénateurs, déposé le 24 novembre 2022 - https://www.senat.fr/notice-rapport/2022/r22-142-notice.html

2 Mission d'information sur la "Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement" - Président Rémy Pointereau, rapporteur Hervé Gillé - https://t.ly/5SN_m

3 https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-rapport-public-annuel-2023

4 Loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution - https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2021/4/19/2021-467/jo/texte

5 Pour en faciliter la lecture, le schéma ne recense pas l'ensemble des acteurs de la politique de l'eau (par exemple, les communes dont certaines continuent d'exercer, à titre provisoire, des compétences en matière d'eau et d'assainissement) et des outils utilisés (par exemple, les plans territoriaux de gestion de l'eau, les plans d'actions opérationnels territorialisés, etc.). Il ne rend pas compte non plus des particularités liées à l'organisation spécifique en Île-de-France, en Corse et outre-mer.

6 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

Publié le 05/12/2023