Restauration de la nature : l'Union européenne et la France s'engagent, le 17 juin 2025 au Palais du Luxembourg

Le Règlement européen sur la restauration de la nature¹, adopté le 24 juin 2024 constitue l'un des piliers du pacte vert pour l'Europe. Il affiche des objectifs ambitieux et prévoit la restauration de 20% au moins des terres et des mers de l'Union européenne d'ici 2030 et de tous les écosystèmes dégradés d'ici 2050. Il permettra à l'UE de respecter ses engagements internationaux dans le domaine de la protection de la biodiversité.

Le plan national, intitulé "Agir pour restaurer la nature", est soumis à une concertation préalable jusqu'au 23 août, conduite par la Commission nationale du débat public (CNDP). Floran AUGAGNEUR, qui est par ailleurs vice-président de la CNDP, et Anne BERRIAT, garants du CNDP de la concertation préalable sur le Plan National de Restauration de la Nature (PNRN) présentent les attentes et le déroulement de cette démarche.

Articulation du Règlement européen sur la restauration de la nature avec les différentes stratégies, plans, programmes nationaux et territoriaux (Concertation préalable sur le PNRN - Dossier de maîtrise d'ouvrage)

Le règlement européen sur la restauration de la nature inversera-t-il la courbe de l'érosion de la biodiversité ? Par Arnault COMITI

Un texte qui s'inscrit dans un corpus juridique existant au niveau international, européen... et dans une continuité de textes au niveau national

Sur le plan international, le règlement intègre les objectifs du cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal² issu de la COP 15, et prend en compte les objectifs de développement durable (ODD) de l'ONU.

Au niveau européen, il prolonge les directives Habitats³ et Oiseaux⁴ qui avaient déjà fixé des objectifs chiffrés en matière de conservation des habitats naturels et des espèces via les zones Natura 2000, et traduit des ambitions de la stratégie de l'UE pour la biodiversité à l'horizon 2030⁵, inscrite dans le Pacte vert pour l'Europe⁶.

Le règlement trouve son origine dans un Avis du Comité européen des régions sur le thème « Législation de l'Union européenne sur la restauration de la nature »⁷ (2023/C 157/08) publié le 03/05/2023 au JOUE.

Au niveau national, le règlement

• Prolonge les objectifs de la loi de 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages⁸, qui avait créé l'Agence Française pour la Biodiversité, devenu Office Français pour la Biodiversité,
• Renforce la stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030,
• Complète le décret du 21 novembre 2024 relatif à la restauration de la biodiversité¹⁰, qui précise les modalités pour agréer les projets de compensation et de restauration écologique.

Le règlement européen n° 2024/1991 du 24 juin 2024 : ce qui change par rapport au passé

On peut s'interroger sur la nécessité d'un nouveau règlement compte tenu du nombre de textes déjà existant.

Le règlement compte 28 articles en faveur de la biodiversité sur l'ensemble du territoire européen, dont la France, qui est l'un des 10 premiers pays hébergeant le plus grand nombre d'espèces animales et végétales.

Le législateur européen a choisi un règlement et non une directive européenne. Cela a du sens, car le règlement est directement applicable. Il ne nécessite pas de transposition, Ce qui permet de gagner du temps. Par ailleurs, le règlement garantit une homogénéité et une cohérence accrues de mis en œuvre dans l'ensemble de l'UE.

Le texte fixe des objectifs à la fois quantitatifs et contraignants, à atteindre dans des délais donnés. Il parle de « restauration » et non « préservation » ou « conservation » pour adopter une dynamique active et inviter à la mise en place d'actions positives.

Une terminologie qui a toute son importance (article 3)

Le règlement porte un certain nombre de définitions sur les termes employés.

« restauration »: le procédé consistant à contribuer, activement ou passivement, au rétablissement d'un écosystème afin d'améliorer sa structure et ses fonctions, dans le but de conserver ou de renforcer la biodiversité et la résilience des écosystèmes, (...) jusqu'à atteindre un bon état...

Cet objectif de bon état à atteindre est désigné comme suit : « bon état »: en ce qui concerne une zone d'un type d'habitat, l'état dans lequel ses caractéristiques clés, en particulier sa structure et ses fonctions, ainsi que ses espèces typiques ou sa composition typique en espèces, traduisent le niveau élevé d'intégrité écologique, de stabilité et de résilience nécessaire pour assurer son maintien à long terme...

Objectifs poursuivis par le règlement

Le règlement vise à rétablir, sur le long terme et de manière durable, la biodiversité et la résilience des écosystèmes. Il adopte une approche multi-milieux naturels et s'applique aux écosystèmes sur le territoire des États membres, dans leurs eaux côtières, leurs fonds marins ou leurs sous-sols, et dans les zones où ils exercent des droits souverains conformément à la convention des Nations unies sur le droit de la mer. Il ne s'applique pas aux territoires ultramarins pour la France, mais le gouvernement s'est engagé à prendre en compte ces écosystèmes dans sa Stratégie nationale biodiversité.

Le Règlement a également pour ambition de réaliser les objectifs généraux de l'Union en matière d'atténuation et d'adaptation au changement climatique et de neutralité en matière de dégradation des sols, de renforcer la sécurité alimentaire et de respecter les engagements internationaux de l'Union liés notamment aux politiques relatives à l'environnement et au climat.

Une méthodologie éprouvée

Le règlement adopte une méthodologie proche du mécanisme européen de la politique de protection du milieu aquatique. En effet, la directive-cadre sur l'eau (DCE)¹² fixe un objectif de bon état à atteindre à l'horizon 2027. Pour atteindre ces objectifs, le législateur européen a prévu l'élaboration de plan de gestion des districts hydrographiques, qui correspondent à nos SDAGE, avec un suivi régulier à réaliser et un reporting européen à faire. On retrouve la même approche dans le règlement européen.

Le règlement s'inspire également des normes de management, telles que la norme ISO 14 001, avec la nécessité d'amélioration continue et la mise en œuvre des différentes étapes de la Roue de Deming (PDCA - Planifier-Réaliser-Vérifier-Agir).

Un document de planification clé : le plan national de restauration

Le Règlement prévoit que chaque État membre élabore un plan national pour la restauration de la nature, à horizon 2050 et avec des cibles intermédiaires en 2030 et 2040. La première version doit être transmise à la Commission en septembre 2026 en respectant un format standardisé précisé dans un règlement d'exécution¹³. Il doit comporter des calendriers, des ressources identifiées et des actions concrètes pour chaque écosystème.

En France, le plan national, intitulé "Agir pour restaurer la nature", est actuellement soumis à une concertation préalable du Public, conduite par la Commission nationale du débat public (CNDP). Les représentants de la CNDP présentent ci-après les attentes et le déroulement de cette démarche.

Obligations et objectifs et de restauration de la nature

Le règlement demande la mise en place de mesures de restauration efficaces par zone, dans le but de couvrir d'ici à 2030, au moins 20 % des zones terrestres et au moins 20 % des zones marines et, d'ici à 2050, l'ensemble des écosystèmes ayant besoin d'être restaurés.

Il précise des mesures à mettre en œuvre pour des habitats et des espèces spécifiques, mais également des objectifs par type d'écosystèmes :

En ce qui concerne les écosystèmes urbains (art.8), le règlement impose aux États membres de veiller à ne pas avoir de perte nette de la surface totale nationale des espaces verts urbains ni du couvert arboré urbain d'ici le 31 décembre 2030 (par rapport à 2024, sauf dans les zones ou la part des espaces verts dépasse déjà 45 %) puis d'obtenir une tendance à la hausse jusqu'à ce qu'un niveau satisfaisant soit atteint.

L'article 9 du règlement réaffirme la nécessité des corridors écologiques pour relier les habitats naturels et permettre la circulation des espèces. Il fixe l'objectif de restauration de 25 000 km de cours d'eau d'ici 2030 et la suppression des obstacles physiques tels que les barrages obsolètes.

L'article 10 impose que les États membres améliorent la diversité et inversent le déclin des populations de pollinisateurs d'ici à 2030 au plus tard, puis obtiennent une tendance à l'augmentation de ces populations, mesurée au moins tous les six ans à partir de 2030, jusqu'à ce que des niveaux satisfaisants soient atteints. Rappelons que la France dispose d'un plan national pollinisateurs 2021-2026.

Pour les écosystèmes agricoles le règlement prévoit de renforcer la biodiversité des écosystèmes agricoles, tout en garantissant la durabilité de la production agricole dans l'Union européenne. Il impose l'amélioration de l'indice des oiseaux communs des milieux agricoles et le suivi de 3 indicateurs clefs (l'indice des papillons de prairies, la part des terres agricoles présentant des particularités topographiques à haute diversité, le stock de carbone organique dans les sols minéraux des terres cultivées). La tendance devra être positive pour au moins deux des trois indicateurs. Les États Membres doivent également restaurer progressivement tourbières drainée utilisés en agriculture, avec des objectifs spécifiques pour 2030, 2040 et 2050.

Pour les écosystèmes forestiers, l'indice des oiseaux communs des milieux forestiers devra être à la hausse et la tendance devra être positive pour au moins six des sept indicateurs précisés par le règlement. Il prévoit la plantation de trois milliards d'arbres supplémentaires sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

Principe de non-détérioration

Le règlement porte les objectifs suivants :

Protection des zones restaurées : Les États membres doivent mettre en place des mesures visant à ce que les zones restaurées présentent une amélioration continue jusqu'à atteindre un bon état

Prévention de la détérioration : Les États membres doivent prévenir une détérioration significative des zones où sont présents les types d'habitats qui sont en bon état

Dérogations possibles : Des dérogations sont prévues en cas de force majeure, de transformations inévitables dues au changement climatique, ou pour des projets d'intérêt public majeur

Dérogations

Le règlement prévoit deux grands types de dérogations :

• Dérogations liées à la planification, la construction et l'exploitation d'installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables (art. 6) qui sont présumés relever d'un intérêt public majeur, ainsi que le raccordement de ces installations au réseau et le réseau connexe proprement dit, et les actifs de stockage.
• Dérogations propres à la défense nationale (art. 7) : possibilité d'exempter les zones utilisées pour des activités répondant uniquement aux besoins de défense nationale, si les mesures de restauration sont considérées incompatibles avec la poursuite de l'utilisation militaire des zones en question.

Des défis à relever

Compte tenu des objectifs à atteindre, les défis à relever sont très ambitieux, pour la France et tous les États membres de l'Union européenne.

Les premiers objectifs sont fixés à l'horizon 2030 ; ce qui laisse un délai très court pour agir. Il faudra donc faire preuve d'agilité et s'appuyer sur la diversité des outils juridiques déjà existants au niveau national.

Règlement relatif à la restauration de la nature : quel positionnement pour un praticien du droit ? Par Cécile CESSAC

Ce règlement constitue un changement presque radical. Il pose un cadre réglementaire qui engage à l'action et fait de l'environnement une priorité, avec des objectifs ambitieux pour inverser la courbe de l'érosion de la biodiversité.

Jusqu'à présent, l'environnement était plutôt perçu comme un paramètre d'un projet. Lorsqu'il y avait des arbitrages à faire, très régulièrement, c'est la biodiversité qui payait le prix de ces arbitrages. Pour faciliter l'implantation d'un projet, le cadre juridique permet de s'orienter très facilement vers la compensation. La séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), très présente dans notre réglementation n'a pas pour objectif de gagner de la biodiversité, mais uniquement d'essayer de ne pas en perdre.

Se contenter d'agir au cas par cas, uniquement lorsque surgit un projet, ne permettra pas d'atteindre les objectifs du règlement européen. Il faut dépasser la logique de compensation post-impact pour instaurer des mécanismes juridiques qui encouragent une restauration et une protection proactive de la biodiversité.

Il faut prendre conscience que les objectifs du règlement sont vertigineux : 20 % du territoire terrestre, cela représente près de 120 000 km² pour la France, qui vont devoir faire l'objet d'une action positive dans le cadre de l'application du règlement, dans un délai très court. Le règlement impose également la mise en place de mesures de restauration sur 20 % des zones marines, la restauration d'au moins 25 000 km de cours d'eau et la plantation d'au moins 3 milliards d'arbres supplémentaires d'ici à 2030 au niveau de l'Union.

Biodiversité : état de l'art simplifié des outils mobilisables pour la renaturation

Compte tenu des enjeux et des délais imposés par le règlement, il est indispensable de mobiliser le cadre juridique et financier existant. Le rapport du CESE de janvier 2025¹⁴ cite de nombreux dispositifs existants, qu'il serait possible de mobiliser davantage dans ce cadre, parmi lesquels :

• Contrats réseaux Natura 2000 : pour permettre la restauration des parcelles privées incluses dans un site Natura 2000. Pour les sites présentant dégradation marquée ou persistante, on peut envisager, en complément, des mesures de classement réglementaire qui encadrent les activités existantes, telles que les arrêtés de protection de biotope ou des habitats naturels.
• Contrats plateformes ICPE, dont la mis en œuvre est très discrète. Créé par la loi PACTE du 22 mai 2019, ce contrat permet une mutualisation des moyens entre plusieurs établissements ayant de forts enjeux en matière d'environnement.
• Obligations réelles environnementales (ORE) : Elles inscrivent dans la durée (jusqu'à 99 ans), par un contrat conclu avec les propriétaires d'un bien immobilier, des obligations visant le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques. Les ORE sont attachées au bien lui-même et s'imposent au propriétaire ultérieur. L'ORE peut être mise en œuvre dans le cadre de mesures de compensation environnementale.
• Baux Ruraux Environnementaux (BRE) : Ils permettent d'accompagner les agriculteurs dans la mise en œuvre de pratiques agro-environnementales en inscrivant, à la demande du propriétaire ou de l'exploitant et d'un commun accord, des clauses environnementales qui visent au maintien ou au changement de pratiques jugées favorables à l'environnement dans un bail rural.
• Fiducie Environnementale : consiste en un transfert temporaire de propriété (jusqu'à 99 ans) à une société fiduciaire qui gère le bien selon les objectifs et les financements définis dans le contrat de fiducie. La fiducie environnementale peut porter des opérations d'ORE.
• Devoir de vigilance - RSE : Il ne s'agit pas d'un outil en soit, mais les obligations et les engagements des entreprises en matière de RSE, les exigences de la directive CSRD, ou de la directive sur le devoir de vigilance européen (CS3D), peuvent être des leviers fondamentaux pour l'engagement du secteur économique en faveur de la restauration. À ce titre, on peut regretter que l'entrée en vigueur de ces directives ait été repoussée.
• Sites Naturels de Compensation de Restauration et de Renaturation (SNCRR) : Ce dispositif vise à faciliter les opérations obligatoires de compensation écologique, mais également les opérations volontaires de restauration de la biodiversité. Il s'agit du premier dispositif national de crédits biodiversité. Il repose sur l'acquisition d'unités de compensation, restauration, renaturation écologique (UCRR, ou crédits biodiversité) qui correspondent à des opérations de génie écologique sur des sites agréés. Ce dispositif vise à une meilleure efficacité écologique par le recours à la mutualisation et en s'inscrivant dans une démarche de planification écologique teritoriale. Il met néanmoins en œuvre un dispositif lourd de mobilisation foncière qui pourrait avoir des effets pervers en matière de spéculation foncière.
• Contrat de paiement pour services environnementaux (PSE) : Cet outil est celui que le juriste à l'habitude de manier. Il semble efficace et pertinent dans le cadre de la mise en œuvre du règlement. dispositif de PSE. Il a été introduit par le plan biodiversité de 2018¹⁵, pour permettre aux agences de l'eau de rémunérer les agriculteurs lorsque leurs pratiques contribuent directement à l'environnement (haies, mares, gestion des couverts végétaux, etc.). Ces contrats permettent de valoriser des actions de restauration additionnelles qui vont au-delà des mesures de compensation
• Crédits spécifiques, Fonds friches ADEME, FEDER (...)

La mise en œuvre de ces dispositifs pour répondre aux objectifs de la directive nécessite un cadre participatif qui valorise la concertation, la mise en place d'un droit souple comme levier d'adaptabilité et un changement de mentalité pour passer de l'engagement volontaire à l'obligation d'action.

Il est indispensable de mettre du collectif au cœur de l'action et de recourir à une co-construction avec toutes les parties prenantes ; la réussite repose sur la participation, la transparence des données et l'évaluation partagée.

Le droit devra être au service de ces actions et les accompagner, vérifier la cohérence des engagements et garantir l'accès public aux données. Nous disposons des outils pour agir rapidement dans le cadre existant.

Une étude récente¹⁶ de WWF, Natuurpunt et Natagora menée sur trois projets belges de restauration de la nature montre que le retour sur investissement est largement positif en termes socio-économiques : chaque euro investi dans la restauration de la nature rapporte entre 8 et 51 euros.

Il faut cependant signaler qu'il existe un risque de « double comptabilisation » des projets réalisés dans un cadre ERC pour lequel la restauration vient en contrepartie d'effets notables qui n'ont pu être ni évités, ni suffisamment réduits et qui ne devrait pas être comptabilisés de la même manière que des mesures de restauration additionnelles.

Exemple d'initiative : Association GREENSGIVE

GREENSGIVE est une association qui travaille sur la mise à disposition d'une plateforme mettant en relation des acteurs engagées vers une action en faveur de la biodiversité.

Elle permet, à travers la mise en relation entre propriétaires fonciers, opérateurs financiers et acteurs du génie écologique de faciliter la réalisation d'actions en faveur de la biodiversité et de remonter les indicateurs territoriaux d'engagement dans le cadre de la réalisation de ces projets.

La plateforme propose :

• aux propriétaires de mettre à disposition leurs terrains. En échange d'une contrepartie financière, le terrain devient le socle d'une action écologique adaptée à son potentiel et à ses contraintes d'usages,
• aux opérateurs de transformer leurs intentions financières en réalisations concrètes, sur des terrains dédiés à la biodiversité par leurs propriétaires selon des programmes d'actions consolidés, un planning de paiement partagé et un suivi certifié,
• aux acteurs du génie écologique d'accéder à un gisement de programmes d'intervention, avec des financements garantis.

Elle repose sur la signature d'un contrat « sécurisé » sur la base du PSE et permet de formaliser les intentions, de proposer un plan d'action, de générer un planning, de tracer la réalisation de chaque action et de générer un rapport.

Concertation préalable sur le plan national « agir pour restaurer la nature »

Les garants de la Commission nationale du débat public en charge de la concertation préalable sur le plan national « agir pour restaurer la nature », Floran AUGAGNEUR et Anne BERRIAT précisent que la CNDP est une autorité indépendante garante du droit à l'information et à la participation du public sur l'élaboration des projets et des politiques publiques ayant un impact important sur l'environnement.

Le public est sollicité pour participer à l'élaboration du plan national pour la restauration que la France doit élaborer pour répondre au règlement européen.

Cette concertation préalable est organisée par la Direction de l'Eau et de la Biodiversité (DEB) du Ministère de la Transition écologique, de l'Energie, du Climat et de la prévention des risques (MTEECPR), pour répondre aux exigences du code l'environnement, en suivant les prescriptions de la CNDP, garante du bon déroulement de la concertation.

Les garants de la CNDP suivent les différents évènements et webinaires organisés dans le cadre de la concertation, consultent les avis émis sur la plateforme en ligne et à l'issue d'une concertation, ils rédigent un bilan, dans un délai d'un mois, qui est rendu public, et qui rend compte du contexte et du déroulement de la concertation et restitue l'ensemble des arguments exprimés par le public, sans tenir compte du nombre de fois ou un même avis.

Le Ministère de l'Environnement a l'obligation de rendre des comptes aux personnes qui ont participé à la concertation. Il dispose de deux mois après le bilan de la concertation pour publier un bilan qui explique ce qu'il retient des arguments du public et préciser quelle est la poursuite du projet.

Le site « Agir pour restaurer la nature » permet de consulter le « dossier de maîtrise d'ouvrage » proposé par Ministère de la Transition écologique, de connaître le planning des réunions d'information ou de proposer l'organisation d'ateliers, de répondre à plusieurs questionnaires ou de s'exprimer sur un forum ou encore de déposer un « cahier d'acteur » (pour les personnes morales : Collectivités, associations, syndicats professionnels, etc ).

Le document proposé par le Ministère de la Transition écologique présente les notions clefs ainsi que les enjeux de la préservation de biodiversité et les objectifs du règlement européen. Il expose également les enjeux spécifiques par type d'écosystème ciblé par le Règlement : les habitats dits d'intérêt communautaire, puis les écosystèmes urbains, aquatiques, agricoles, forestiers, marins, et les pollinisateurs et pour chacun d'eux, les orientations, en termes de restauration, proposées par le Gouvernement.

Le grand public et les parties prenantes sont invités à s'exprimer sur ces premières orientations, et proposer des alternatives. Les propositions seront étudiées en tenant compte de leurs bénéfices sur le climat, la société et l'économie, afin que les actions pour restaurer la nature soient bénéfiques à la fois pour la biodiversité, pour les citoyens et pour l'activité économique.

Une fois rédigé, le plan sera soumis à la participation du public (par voie électronique uniquement) au printemps 2026.

Tableau récapitulatif des propositions du Gouvernement en termes de restauration et d'aménagement du territoire pour répondre aux enjeux par écosystème (Concertation préalable sur le PNRN - Dossier de maîtrise d'ouvrage)

Références :

Règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature et modifiant le règlement (UE) 2022/869 : http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1991/oj

Cadre mondial de la biodiversité : https://www.cbd.int/gbf

Directive habitats : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000339498

Directive Oiseaux : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000021801102

Stratégie de l'UE pour la biodiversité : https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030

Pacte vert pour l'Europe : https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fr

Avis du Comité européen des régions sur le thème «Législation de l'Union européenne sur la restauration de la nature» https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022AR4206

LOI n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000033016237

Stratégie nationale biodiversité 2030 : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/strategie-nationale-biodiversite-2030

Décret n° 2024-1052 du 21 novembre 2024 relatif à la restauration de la biodiversité, à la renaturation et à la compensation des atteintes à la biodiversité : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050654369

Décret n° 2024-1053 du 21 novembre 2024 relatif à l'agrément des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050654386

Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau : http://data.europa.eu/eli/dir/2000/60/oj

Règlement d'exécution (UE) 2025/912 de la Commission du 19 mai 2025 portant modalités d'application du règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne un format standard de plan national de restauration : http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2025/912/oj

Restauration de la nature : face à l'urgence, donnons l'envie d'agir, Avis du CESE adopté le 29/01/2025, Rapporteurs : Julie Marsaud et Alain Durand : https://www.lecese.fr/travaux-publies/restauration-de-la-nature-face-lurgence-donnons-lenvie-dagir

Plan biodiversité du 4 juillet 2018 pour la France métropolitaine et l'outre-mer - « Biodiversité, tous vivants » : https://agriculture.gouv.fr/telecharger/90657

Restaurer la nature : un investissement qui rapporte, WWF, Natuurpunt et Natagora, mai 2025 : https://wwf.be/fr/publication/restaurer-la-nature-un-investissement-qui-rapporte

"Agir pour restaurer la nature". Site de la la concertation préalable : https://restaurer-la-nature.biodiversite.gouv.fr/

Publié le 25/09/2025