La convention citoyenne pour le climat et la loi « climat résilience » : quels changements faut-il en attendre vraiment ?

La convention citoyenne pour le climat et la loi « climat résilience » : quels changements faut-il en attendre vraiment ?

Par avec Delphine HÉDARY, conseillère d'Etat

Trame de l'intervention prononcée oralement lors du petit déjeuner le vendredi 10 juin 2022, de 09h30 à 11h30 en format hybride

I - la convention citoyenne : son originalité par rapport à des expériences antérieures de démocratie participative pour l'élaboration du droit de l'environnement

Suite au mouvement des gilets jaunes et gilets citoyens, le Président de la République s'est engagé à reprendre « sans filtre » les propositions d'une convention de 150 citoyens visant à réduire d'au moins 40 % les émissions de GES par rapport à 1990 d'ici 2030 dans le respect de la justice sociale.

Un tirage au sort a eu lieu à partir d'appels téléphoniques pour obtenir un panel représentatif de la population entre 16 et 80 ans.

Initialement la convention devait se réunir à partir de l'automne 2019 pour 6 séances de 3 jours jusqu'au début de l'année 2020. Il est apparu que ce temps était insuffisant et avec le COVID, le confinement, l'organisation a été bouleversée. Il y a eu davantage de séances par webinaires. Les propositions ont été remises à l'exécutif en juin 2020. Un projet de loi présenté comme reprenant les propositions des citoyens a été adopté par la procédure d'urgence en août 2021.

J'avais été chargée de piloter la préparation de la charte de l'environnement (2002-2003) et les états généraux de la modernisation du droit de l'environnement (2013-2015). J'ai participé à l'organisation des tables rondes sur les risques industriels après l'accident AZF (2001- 2002) et au Grenelle de l'environnement (2007). J'ai été sollicitée pour être expert juridique auprès des citoyens et coordonner le petit groupe de juristes, appelé « comité légistique », chargé d'aider les citoyens à formuler leurs propositions dans un langage juridique - et qui en pratique a réalisé les transcriptions en articles de lois ou décrets de leurs propositions.

J'analyse des différences dans trois domaines entre la Convention citoyenne pour le climat et les autres expériences de démocratie participative auxquelles j'ai participé, ayant conduit à l'élaboration de textes en matière de droit de l'environnement.

La première différence concerne la gouvernance.

Par le passé, le pilotage était assuré par un noyau restreint rattaché au ministère en charge de l'environnement, avec une petite équipe administrative et une ou des personnalités extérieures apportant à la fois une garantie d'expertise et de neutralité.

Pour la Convention, le support technique a été placé auprès du Conseil économique, social et environnemental, dont un membre était également rapporteur auprès du comité de gouvernance, lequel était coprésidé par deux personnalités et comptait au total 15 membres.

Trois garants ont été désignés, l'un par le président du CESE, les deux autres par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Des animateurs participaient au comité de gouvernance et ont eu un rôle très important dans l'organisation. Deux citoyens, différents d'une session à l'autre, participaient aussi à ce comité de gouvernance.

La gouvernance était ainsi plus complexe et partagée dans la convention citoyenne.

La seconde différence tient au mode de choix des participants.

La nouveauté de la Convention citoyenne est la constitution d'un panel de 150 personnes, contactées au hasard par appel téléphonique, puis sélectionnées parmi celles qui ont manifesté leur intérêt pour le sujet et leur disponibilité pour venir au CESE, initialement pour six sessions de trois jours chacune, afin qu'elles soient représentatives de la population française par la répartition hommes / femmes, les origines géographiques, les tranches d'âges (entre 16 et 80 ans) et les catégories socio-professionnelles. Ces critères ne privent pas d'un biais : il fallait des personnes qui répondent positivement quant à leur intérêt pour le sujet et à leur disponibilité. L'idéal de neutralité ou de représentativité est donc difficile à atteindre.

Chacune de ces personnes s'exprime en son nom personnel, alors que dans les processus précédents, les personnes sollicitées l'étaient à raison d'un mandat de représentation : d'associations de protection de l'environnement ou de consommateurs ou de professionnels, d'élus, de syndicats,... Ainsi l'avis exprimé par une « personne » pouvait émaner aussi de nombreuses autres ayant contribué à l'élaboration d'une position commune.

Des institutions étaient également sollicitées en tant que telles pour faire connaître leur position. La formule la plus systématisée a été celle du Grenelle de l'environnement, avec la notion de « parties prenantes » qui inspire la composition du Conseil national de la transition écologique (CNTE) dans l'idée d'installer une « démocratie environnementale ».

En outre, dans les processus précédents, toute personne intéressée pouvait faire connaître spontanément son avis grâce notamment aux sites internet ou questionnaires déployés spécifiquement pour ces consultations.

A la différence, dans la Convention citoyenne, les propositions sont exclusivement celles des 150 membres, même s'ils ont pu reprendre à leur compte des idées ou projets déjà défendus par d'autres.

Mais postérieurement à la remise des propositions, le Gouvernement a entamé des consultations pour recueillir l'avis des acteurs économiques impactés par les propositions de la Convention, des élus, des associations environnementales, et du CNTE.

Cela conduit à la troisième différence : le mode d'élaboration des normes juridiques.

En schématisant de façon un peu réductrice, dans les expériences antérieures, la norme juridique produite à l'issue du processus de participation est essentiellement rédigée par l'administration sur la base des consultations, avis, propositions des différents organismes et personnes associés, qui peuvent véritablement influencer le texte mais ne sont pas réputés l'écrire eux-mêmes.

A la différence, il a été demandé aux citoyens de faire des propositions de mesures législatives ou réglementaires pour qu'elles soient adoptées « sans filtre ». Et aussi sans base rédactionnelle préalable, sauf pour quelques sujets sur lesquels les citoyens ont repris des propositions rédigées par des associations ou personnalités extérieures.

Les citoyens ont donc élaboré des propositions, qu'ils ont formulées avec l'aide des animateurs, professionnels de l'animation de groupes mais pas du droit.

En tant que coordonnatrice du comité légistique, j'ai présenté aux citoyens lors d'une de leurs premières réunions les éléments indispensables pour la formulation d'une norme juridique (quel objet, quel l'objectif, à qui doit s'appliquer la règle, quand et selon quelles modalités). Je leur ai également rappelé les principes fondamentaux du droit constitutionnel que toute norme devrait respecter (égalité, liberté, légalité,...) et les principes du droit de l'environnement (prévention, participation,...)

Sur quelques sujets, les membres du comité légistique ont été sollicités pour produire une analyse spécifique : par exemple sur les mesures contenues dans la loi AGEC ; sur les moyens juridiques possibles pour répondre à leur volonté de réduire l'artificialisation des sols ; sur la publicité,...

Le comité légistique a été chargé de transcrire en articles de lois ou de décrets les propositions des citoyens une fois que celles-ci étaient déjà arrêtées, en ayant eu comme consignes au préalable de ne surtout pas les influencer, et l'interdiction de poser des questions aux experts sectoriels intervenus lors de certaines sessions. Cela a eu pour conséquence que dans certaines propositions des citoyens, des éléments importants pour la précision juridique étaient manquants. Dans d'autres, il y avait des rédactions très précises mais pas adaptées au niveau de norme nécessaire, ou inappropriées au regard des modalités de rédaction des lois ou décrets.

Le comité légistique a donc dû fournir un très important travail pour parvenir à donner aux propositions une transcription juridique qui soit à la fois fidèle à l'intention des citoyens et correcte juridiquement afin de pourvoir être utilisable avec le moins de filtre possible. Nous avons cherché à donner le maximum de portée juridique pour rendre autant que possible opérationnelles les propositions des citoyens, et il nous a pour cela souvent fallu être imaginatifs.

Nous avons parfois proposé deux ou trois rédactions alternatives pour une même proposition : la plus proche de la formulation des citoyens, et lorsque cela nous paraissait juridiquement plus pertinent, des alternatives nous paraissant mieux répondre à leur objectif par d'autres modalités que celles qu'ils avaient indiquée.

Nous avons harmonisé toutes nos présentations des transcriptions, en indiquant en « point d'attention » le cheminement intellectuel qui nous conduisait aux rédactions proposées, et en signalant le cas échéant les difficultés juridiques (par exemple la contrariété avec une norme de rang supérieur de droit national ou européen).

Nous avons travaillé de façon entièrement collégiale, ce qui est un gage à la fois de qualité, par le cumul des expertises, et d'impartialité. J'ai relu l'intégralité des fiches produites par le comité légistique.

A l'issue du travail de transcription, les citoyens ont pu demander des corrections ponctuelles lorsqu'ils estimaient que les transcriptions ne correspondaient pas à leurs propositions. Ils ont, dans certains cas, choisi de modifier à la marge leur rapport pour coller aux transcriptions du comité légistique. Mais ils n'ont pas eu la possibilité de retravailler leurs propositions pour tenir compte des points d'attention soulevés par le comité légistique, et un certain nombre en ont exprimé le regret.

Les transcriptions ont été intégrées au rapportⁱ et sont de fait assimilées aux propositions des citoyens. C'est sur cette base que l'administration a entamé son travail de consultation et d'élaboration de décrets, d'amendements au projet de loi de finances pour 2021, d'éléments pour le plan de relance et du projet de loi « climat résilience ».

Ainsi la discussion avec « les parties prenantes » a eu lieu sur la base des propositions des citoyens.

Après le dépôt du projet de loi par le gouvernement, j'ai à nouveau été sollicitée, afin de comparer ce texte avec les transcriptions et éclairer les citoyens. J'ai mené ce travail avec Marine Fleury, qui avait été membre du comité légistique.

Nous avons réalisé une analyse strictement juridique, en produisant un tableau mettant en vis-à-vis d'un côté les propositions des citoyens et les transcriptions rédigées par le comité légistique, de l'autre les articles du projet de loi correspondant. Nous avons indiqué si ces derniers avaient un « effet équivalent » (c'est-à-dire soit reprise à l'identique des transcriptions soit rédaction différente mais ayant la même portée juridique) ou s'il y avait une « différence », dont nous avons précisé la nature :

- sur l'objet de la mesure : l'étude d'impact du projet de loi indique qu'une mesure est une transcription d'une proposition des citoyens mais elle est de nature substantiellement différente.

- sur la nature des effets : par exemple la CCC souhaite qu'une mesure ait un caractère obligatoire mais le projet de loi comporte une mesure facultative, expérimentale, incitative, ou un objectif.

- sur le champ d'application : par exemple la proposition de la CCC inclut certaines catégories de produits, le projet de loi n'en désigne qu'une partie ou d'autres.

- sur les seuils : différences sur les pourcentages, les durées,...

- sur le calendrier : dates d'entrée en vigueur.

II - La loi du « climat résilience »

La loi 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets reprend la structuration des travaux de la CCC avec les cinq thèmes « consommer ; produire et travailler ; se déplacer ; se loger ; se nourrir ». A l'intérieur de ces titres, certaines dispositions ont été ajoutées par le gouvernement sans que les sujets aient été évoqués par les citoyens, comme, par exemple la prise en compte du recul du trait de côte dans le titre « se loger » qui comporte notamment les mesures de lutte contre l'artificialisation.

Elle y ajoute un titre Ier « atteindre les objectifs de l'accord de Paris et du pacte vert pour l'Europe » qui ne comporte qu'un article unique par lequel « l'Etat rappelle son engagement à respecter les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre tels qu'ils résulteront notamment de la révision prochaine du règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les Etats membres de 2021 à 2030 contribuant à l'action pour le climat, afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l'accord de Paris et modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 ». C'est ce que l'on appelle un article programmatique, mais je n'en connais pas d'autre qui s'engage à respecter une norme qui n'est pas encore écrite... Cela facilitera à l'avenir les contentieux en responsabilité de l'Etat comme celui mené par la commune de Grande Synthe.

La loi comporte également un titre intitulé « renforcer la protection judiciaire de l'environnement » qui comporte les dispositions relatives à ce que les citoyens avaient appelé « le crime d'écocide », et dont le contenu est différent à la fois de la version que les citoyens avaient voulue et de celle que le comité légistique leur avait rédigée.

Enfin le titre comportant les « dispositions relatives à l'évaluation climatique et environnementale » apporte des réponses à la demande des citoyens de développer le contrôle des politiques environnementales.

S'agissant spécifiquement de la lutte contre l'artificialisation, la loi inscrit cet objectif de façon explicite en tête du Code de l'urbanisme avec deux étapes : la cible de « zéro artificialisation nette » en 2050, et d'ici là, la réduction de la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers de moitié par tranche de dix ans, la première période étant mesurée par rapport aux dix années antérieures à l'adoption de la loi. Cet objectif doit être transcrit dans les documents de planification (schémas régionaux d'aménagement et de développement durable - SRADDET, en particulier) et d'urbanisme (plans locaux et intercommunaux d'urbanisme principalement). Des décrets d'applicationⁱⁱ ont été pris au printemps 2022 pour préciser la procédure d'adaptation des SRADDET et la nomenclature des sols.

En outre, les citoyens ont souhaité marquer un coup d'arrêt à la création de surfaces commerciales et d'entrepôts engendrant une nouvelle artificialisation. Le gouvernement n'a pas inclus les entrepôts de stockage dans les dispositions législatives qui posent désormais le principe selon lequel les créations ou agrandissements d'équipements commerciaux (soumis à la législation du Code de commerce sur l'équipement commercial, articles L. 751 et suivants) ne doivent pas engendrer d'artificialisation et ne peuvent le faire, par exception, que sous des critères restrictifs dont la mise en œuvre est également précisée par voie réglementaireⁱⁱⁱ.

De nombreuses dispositions ont également été prises dans la loi et déclinées par des mesures réglementaires, relatives à l'isolation thermique et à la consommation d'énergie dans les bâtiments.

Ce sont deux domaines, contenus dans le thème « se loger », dans lesquels la loi climat résilience devrait avoir un impact sensible à l'avenir, tout comme certaines des mesures relatives aux transports.

A la différence, les dispositions relatives au thème « consommer » et « produire et travailler » sont moins novatrices, sauf celles sur la publicité, car c'est la loi AGEC (lutte contre le gaspillage et économie circulaire) du 10 février 2020 qui a, sur ce sujet, apporté beaucoup de règles et obligations nouvelles, notamment l'extension de la responsabilité élargie des producteurs (en termes d'étendue des obligations et de nombre de filières concernées), l'interdiction de destruction des invendus, l'interdiction de commercialisation et d'usage d'un certain nombre d'objets en plastique.

i https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/le-rapport-final/

ii Décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires

Décret 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l'artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d'urbanisme

iii Décret 2022-1312 du 13 octobre 2022 relatif aux modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols

Publié le 02/11/2022